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El Derecho Urbanístico Español se ha caracterizado desde el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 hasta la legislación más reciente, por un modelo de gestión urbanística que otorgaba la preferencia a la iniciativa privada, y más en concreto, por el establecimiento del binomio propietario-promotor y administración-controlador. Este esquema es el que se adoptó por la mayoría de Comunidades Autónomas desde sus inicios.

Sin embargo, a raíz de la aparición de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, optando decididamente por un modelo de gestión urbanística de tipo empresarial, vino a romper la tradicional dicotomía gestión urbanística-propiedad del suelo, incorporando la figura del agente urbanizador, de tal forma que la gestión la asume directamente la propia administración, o bien se encomienda a un empresario urbanizador, sea o no propietario del suelo. 

En este último caso, el empresario urbanizador financia las obras de urbanización, correspondiendo a los propietarios que se benefician de las mismas la obligación de su pago, que puede llevarse a cabo en metálico o mediante la entrega de suelo.

En nuestro ámbito, el art. 8.8 de la Llei 2/2002, de 14 de març, d’Urbanisme, sin perjuicio de admitir la iniciativa privada en la gestión urbanística, omitió ya cualquier alusión a la preferencia por la iniciativa privada, situando a todos los sistemas de actuación, públicos o privados, en un mismo plano de igualdad, señalando al efecto que la gestión urbanística puede encomendarse tanto a la iniciativa privada como a los organismos de carácter público y a entidades, sociedades o empresas mixtas, salvo en el supuesto de los polígonos de actuación urbanística de iniciativa particular, los cuales deben ser objeto de gestión a través del sistema de reparcelación, en sus modalidades de compensación o cooperación.

Ello no obstante, la debilitación de la posición del propietario en cuanto sujeto necesario para llevar a cabo la urbanización, ha venido de la mano de la nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo, que ha terminado de disociar completamente la propiedad del suelo respecto de la facultad de urbanización.

Así, en su Exposición de Motivos, se señala textualmente que la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse a la Administración o encomendarse a privados, y que allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros. Finalmente, se añade que en el estatuto de la propiedad del suelo, definido como una combinación de facultades y deberes, ya no se cuenta la facultad de urbanizar, sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con esta Ley.

En particular, el modelo de empresario no necesariamente propietario, presente hoy en casi toda la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas, que lleva a cabo la gestión urbanística (bien como “agente urbanizador”, bien como “concesionario de obra pública”), debe entenderse como una evolución dentro de la tradicional preferencia por la iniciativa privada en el ámbito de la gestión urbanística.

En todo caso, este modelo de empresario urbanizador debe ser interpretado como una de las soluciones frente a uno de los problemas más importantes del urbanismo español de los últimos años, es decir la necesidad de desbloquear la operación de edificación y de disposición de suelo e imprimir un ritmo más acelerado a los procesos urbanísticos de creación de suelo, frente al ritmo más lento de los propietarios de suelo y de la Administración, en cuanto agentes protagonistas tradicionalmente de la gestión urbanística.

En este contexto de la gestión privada urbanística (y la iniciativa privada) es fácil entender que el agente urbanizador (o el concesionario de obra urbanizadora en Catalunya) viene a suponer una corrección al “sistema de compensación” o el “sistema de cooperación”. De hecho, muchas legislaciones autonómicas han condicionado la actuación del agente urbanizador al caso de incumplimiento de la obligaciones de urbanización.

  Finalmente, la concepción del urbanismo como una función pública, aunque encomendada preferentemente a sujetos privados, ha terminado por propiciar la aplicación de la legislación pública contractual en el àmbito de la gestión urbanística, hasta el punto que la citada Ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo, exige que la adjudicación de las obras de urbanización a empresarios urbanizadores vaya precedida de procedimientos sujetos a publicidad y concurrencia, salvo el supuesto de ámbitos de gestión pertenecientes a un único propietario.